Cidadania: Adeus ao Estado-Nação?

O conceito de cidadania remete para a qualidade de membro numa determinada comunidade, com as responsabilidades daí decorrentes, e os direitos inalienáveis que tal pertença confere. Nas cidades-Estado gregas, que foram o seu berço histórico, a cidadania significava direito à participação na polis em troca do dever da defesa militar.

1. A evolução da cidadania moderna

A concepção de cidadania e respectiva evolução histórica apresentadas por T.H.Marshall em 1950 revelou-se tão fecunda que ainda hoje permanece um bom ponto de partida. Segundo o autor, desde o seu aparecimento no século XVIII, a cidadania moderna experimentou um progressivo alargamento no seu âmbito. Principiou por ser uma cidadania eminentemente jurídica ou civil (o Estado de direito, a igualdade perante a lei). Ser cidadão significava então o direito à protecção por parte do Estado contra a prepotência dos mais fortes, mas também contra os abusos do próprio Estado. No século XIX, época das revoluções liberais, ao lado da dimensão jurídica a cidadania ganhou uma dimensão política. Ser cidadão passou a significar também o direito à participação nas decisões políticas da comunidade, através da faculdade de eleger aqueles que faziam as leis e governavam e de ser eleito igualmente. A estas duas dimensões o século XX acrescentou uma terceira: a cidadania social, associada aos direitos de bem-estar económico e social. Ser cidadão passou a significar também o direito à providência por parte do Welfare State. Nas últimas décadas vem-se discutindo se esta tipologia não será já insuficiente, sendo necessária a sua ampliação em termos de uma cidadania cultural – que reflicta melhor a diversidade etno-cultural das sociedades – e de uma cidadania ambiental – relativa às responsabilidades mundiais e intergeracionais na preservação dos equilíbrios ecológicos.

2. Cidadania e nacionalidade

Fruto da sua evolução recente, o conceito de cidadania tende a confundir-se no presente com a noção de nacionalidade. Historicamente, porém, as duas realidades nem sempre foram sinónimas. Quer fosse definida na base do princípio da ascendência – o jus sanguinis – quer na base do princípio do território – o jus solis – a nacionalidade (*) não conferia automaticamente direitos de cidadania. Desde o século XVIII até às primeiras décadas do século XX o estatuto de cidadão era concedido somente àqueles nacionais que, mercê da sua instrução, propriedade ou rendimentos, pudessem ser considerados plenamente responsáveis. Ou seja, a maioria dos nacionais encontrava-se excluída da cidadania e dos seus direitos – a começar pelas mulheres, que só no século XX viram ser-lhes reconhecido o direito de voto. Também só muito timidamente os analfabetos e os não-possidentes ascenderam à condição de cidadãos. Este fenómeno é geralmente conhecido como processo de democratização das sociedades. A partir destes dados uma conclusão se impõe: a cidadania não é só um instrumento jurídico, é também um projecto, um processo em construção.

Importa, neste ponto, fazer duas precisões. Em primeiro lugar, as sociedades que experimentaram este processo de democratização correspondiam quase sempre a Estados soberanos modernos. Os critérios que funcionavam nas metrópoles dos impérios ultramarinos não eram automaticamente aplicados às populações colonizadas. Em segundo lugar, a cidadania social impunha custos financeiros acrescidos relativamente à cidadania jurídica e política. Por isso, as leis sociais que, no rescaldo da Grande Depressão dos anos 1880, assinalam o início do Estado-providência na Europa foram acompanhadas de uma série de medidas proteccionistas destinadas a defender a comunidade nacional da invasão de mercadorias e trabalhadores provenientes do estrangeiro. Ser nacional tornou-se condição essencial para a atribuição de certos direitos. Não por acaso, é a partir dos finais do século XIX que os países mais desenvolvidos se preocupam em codificar juridicamente quem é nacional e quem não o é. Norbert Elias não hesitou mesmo em definir o Estado-nação como o “kit de sobrevivência” no mundo moderno.

Existe uma segunda razão que leva a esta quase indissociação entre o conceito de cidadania e o de nacionalidade. Até há bem pouco tempo, só os Estados-nação estavam em condições de assegurar a protecção jurídica, a participação política e a providência social típicas da cidadania. Mas as coisas estão a mudar. Em primeiro lugar, a globalização económica está a minar as bases do Welfare State. A segurança económica de um cidadão em Portugal encontra-se cada vez menos garantida pelo Estado português e cada vez mais dependente da economia global e do mercado de trabalho europeu. Em segundo lugar, o Estado nacional já não tem o monopólio dos direitos de protecção. A prática de apelar a instâncias legais supra-nacionais é cada vez mais corrente – caminhando a par da transformação dos direitos humanos na grande fonte de legitimidade planetária dos tempos modernos. Por último, com as políticas de integração dos imigrantes e o estabelecimento da cidadania europeia o direito à participação política deixou de estar estritamente reservado aos nacionais. Tudo isto vem confirmar que a ligação entre os conceitos de cidadania e nacionalidade não é uma relação necessária nem universal mas antes histórica e contingente. E ela está indubitavelmente a mudar.

3. O Estado, a imigração e as minorias

Existem actualmente no mundo 175 milhões de imigrantes. E as políticas que presidem ao seu acolhimento nos quatro cantos do globo distribuem-se, no essencial, por duas grandes orientações: as políticas de diferenciação e as políticas de integração. Nos regimes tradicionais e autoritários são mais frequentes as do primeiro tipo. Essas políticas apostam em manter fronteiras claras entre “nós” e “eles”, tratando os imigrantes como comunidades separadas da sociedade. Deste modo, não lhes reconhecem certos direitos garantidos aos nacionais – como o da aquisição de propriedade ou o do reagrupamento familiar. Em contraste com esta atitude, que não se interessa minimamente em fazer dos imigrantes membros plenos da sociedade, os regimes liberais tendem a adoptar políticas assimilacionistas. Esta segunda orientação procura tornar os imigrantes o mais parecidos possível com os nacionais, encorajando-os a aprender a sua língua e a adoptar os seus valores e práticas sociais e culturais.

Se as políticas de diferenciação têm sido muito criticadas por não estabelecerem um compromisso entre o país de acolhimento e os imigrantes, não fornecendo um enquadramento para a sua participação cívica nem uma adequada protecção social, as políticas de assimilação têm recebido também nas últimas décadas várias críticas mas por razões distintas. De acordo com os críticos, a integração pela via da assimilação não promove o respeito pela diversidade cultural nem enfrenta explicitamente o problema da exclusão. Já as políticas de integração inspiradas pelo multiculturalismo procuram responder a estas críticas, mas abrem por sua vez o flanco a outro tipo de objecções.

A atitude liberal típica no que respeita ao relacionamento do Estado com a sociedade consiste em proclamar a neutralidade do primeiro em matéria de valores religiosos, morais ou culturais. O Estado deve garantir, no domínio privado, a liberdade de cada um em aprofundar as suas filiações religiosas, histórico-culturais ou linguísticas, ao mesmo tempo que assegura, no domínio público, a unidade da sociedade através de práticas comuns a todos os cidadãos. O cultivo, por certos grupos, das suas particularidades culturais (p.ex.: a religião) não pode fundar uma identidade jurídica e política particular no seio do espaço público, que deve ser comum a todos. Paralelamente, entende-se que o Estado se deve relacionar com os cidadãos apenas enquanto indivíduos, e não enquanto membros de um grupo, devendo todos os cidadãos merecer do Estado um tratamento igual. Por isso a ideia de conferir direitos específicos aos membros de um grupo, pelo facto de o serem, é profundamente antipática à filosofia liberal.

Chegados aqui compreendemos melhor os motivos que conduzem tradicionalmente o Estado liberal a ser pouco receptivo à adopção de medidas especiais de capacitação a favor de minorias etno-culturais desfavorecidas. Com início na América do Norte dos anos 60, principiou porém a difundir-se uma outra atitude visando enfrentar melhor as assimetrias e a exclusão. Embora o debate prossiga, existe doravante algum consenso acerca da necessidade, num certo número de casos, de políticas diferenciadas para produzir oportunidades iguais. A legitimidade destas políticas de acção afirmativa ou de discriminação positiva é admitida naquelas situações onde existem, ou existiram, factores continuados de discriminação em resultado de políticas governamentais, de práticas e atitudes sociais ou de negligência histórica. Essas políticas visam, no fundo, tornar efectiva, para certas minorias etno-culturais discriminadas, a igualdade, proclamada em teoria, no acesso ao ensino público, à justiça ou ao emprego. E se diversas vozes objectam que a existência dessas medidas especiais contradiz os princípios universais de igualdade de cidadania há quem se apresse a recordar que a cidadania é tanto um instituto jurídico como um projecto, pelo que a contradição só existe em termos do presente, não no horizonte do devir.

Certos autores observam, contudo, que as leis anti-discriminação e as políticas de acção positiva, implementadas por diversos Estados desenvolvidos a partir dos anos 60, se revelaram ineficazes para lutar contra os preconceitos sociais enraizados e as desvantagens históricas. Em vários destes países certas minorias historicamente marginalizadas – pensemos nos ciganos em Portugal – continuam a lutar com a mesma dificuldade de acesso aos serviços públicos (ensino, justiça) e a oportunidades económico-sociais (empregos, empréstimos). O combate à exclusão económica e social pode, na verdade, deixar intacta a exclusão cultural. Outros críticos da filosofia social liberal acrescentam que, mesmo quando pretende sê-lo, o Estado nunca é verdadeiramente neutro em matérias morais ou culturais. A cultura comum que institui acaba sempre por ser imposta aos grupos minoritários. Pela sua natureza, é próprio das culturas dominantes (essas redes de significado raramente expressas e tidas mais ou menos como naturais) não ter consciência da opressão que podem constituir para as culturas minoritárias.

4. Cidadania e direitos culturais: o debate sobre o multiculturalismo

A difusão, a partir dos anos 80, da problemática do multiculturalismo acompanhou uma mudança mais subtil ocorrida nas sociedades de rendimentos e desenvolvimento humano elevados. A tradicional centragem da questão social no combate às desigualdades económico-sociais e políticas cedeu o lugar a uma atitude onde ao lado destas questões principiou a afirmar-se o direito das minorias culturais a expressar a sua orientação sem serem vítimas de preconceitos sociais. À centragem sobre a igualdade este novo paradigma contrapôs o binómio igualdade-diferença.

Para os defensores das políticas multiculturais os indivíduos necessitam ver reconhecida a sua dignidade não só enquanto cidadãos abstractos mas enquanto indivíduos concretos, portadores de uma história e de uma cultura singulares. O seu sentimento de auto-estima depende também da aceitação da sua cultura pela sociedade onde vivem. O Estado deve, por isso, procurar reconhecer ao nível da constituição, das leis ou das instituições as identidades e as culturas minoritárias que alberga no seu seio. Isto pode passar:

(a) ao nível político, pela adopção do federalismo assimétrico ou da democracia consociativa (**);

(b) ao nível jurídico, pela adopção do pluralismo legal, com reconhecimento dos sistemas legais tradicionais (p.ex.: dos povos indígenas);

(c) ao nível da comunicação com os cidadãos, pela adopção de mais do que uma língua oficial, com reflexos no ensino, nos tribunais e na administração pública, ou ainda, pela disponibilização nas línguas dos imigrantes de consultas jurídicas, informações sobre emprego e sobre combate à discriminação;

(d) ao nível simbólico, pela introdução no calendário oficial das festas religiosas ou culturais mais importantes das minorias, pela difusão de imagens positivas e exactas acerca destas nos meios de comunicação, pela exposição da sua história e da sua cultura nas escolas e nos museus, pelo apoio ao ensino nas suas línguas, ancestrais ou nacionais, ou até por uma formação regular para as polícias sobre a interacção com estas comunidades;

(e) ao nível sócio-económico, pela adopção de políticas de acção afirmativa visando reduzir as desigualdades persistentes, em áreas vitais como o ensino ou o emprego, e pelo apoio logístico à organização destas comunidades em termos de auto-ajuda.

As políticas multiculturais comportam no entanto diversos riscos. A afirmação de direitos particulares arrisca-se a encerrar os indivíduos no seu particularismo, esquecendo que cada indivíduo pertence sempre a vários grupos, move-se entre uma pluralidade de identidades, e só a ele cabe decidir em cada momento se quer escolher – e como – entre essas diferentes identidades. Recordemos Kwame A. Appiah quando adverte contra o imperialismo da identidade única (no caso vertente, a identidade racial):
«é crucial lembrarmo-nos sempre de que não somos simplesmente pretos, brancos, amarelos, mulatos; gays, heterossexuais, bissexuais; judeus, cristãos, muçulmanos, budistas, confucionistas, mas também irmãos e irmãs; pais e filhos; liberais, conservadores e esquerdistas; advogados, construtores de carros e jardineiros…; apreciadores de grunge rock e apaixonados por Wagner…; poetas e amigos dos animais; estudantes e professores; amigos e amantes. A identidade racial pode ser a base da resistência ao racismo (…) mas não deixemos que as nossas identidades raciais nos sujeitem a novas tiranias.»

Um segundo risco das políticas multiculturais está na transformação das sociedades numa justaposição de diferentes comunidades fechadas sobre si próprias sem trocas reais entre elas. Se cada comunidade particular não desenvolver laços comuns de pertença com a comunidade no seu todo, o Estado arrisca-se a viver sob uma tensão contínua ou a tornar-se presa fácil da conflitualidade étnica. Vários analistas têm sustentado que o federalismo jugoslavo, ao promover a criação de subunidades etnicamente “puras”, acabou por impedir os diferentes grupos étnicos (os croatas, os bósnios, etc…) de articular múltiplas identidades e de construir complementaridade. Isto terá sido uma das causas a conduzir à desintegração da Jugoslávia no início dos anos 90.

Um último risco está em tratar a diversidade cultural como um fim em si, e não apenas um meio de expandir a liberdade dos indivíduos em escolher aquilo que querem ser. Defender a diversidade pela diversidade, sem olhar aos seus conteúdos, pode levar à conciliação com práticas e culturas que não respeitem a igualdade entre os géneros ou outros direitos humanos.

Vejamos então algumas orientações que devem nortear uma política de integração multicultural:

(1) O reconhecimento explícito das diferenças culturais não pode perder de vista a necessidade do Estado em assegurar a sua coesão interna. Para que a cidadania (jurídica, política e social) seja efectiva é necessária uma certa cultura e identidade em comum. A resposta típica do multiculturalismo é que esta identidade e esta cultura não têm de ser do tipo nacional, ou sequer étnico, podendo ser uma identidade de pertença.

(2) Os indivíduos não devem ser autoritariamente integrados no grupo particular a que pertencem. Mais do que identificar-se com aquilo a que pertencem, as pessoas tendem a pertencer àquilo com que se identificam. Elas têm o direito de escolher outras identidades e culturas que não as associadas aos seus grupos de origem (nesse sentido, a adopção dos valores da sociedade dominante não tem mal nenhum, desde que não seja coagida por políticas de assimilação agressivas).

(3) Só devem ser reconhecidas as culturas e os valores que respeitem, ou se saibam adequar, à igualdade de oportunidades e aos direitos humanos. Não é raro certas comunidades serem dominadas por pessoas que evocam a tradição para manter o seu status quo dentro do grupo, o que não tem nada de democrático. Cuidado com o tradicionalismo que se apresenta como aliado das próprias vítimas, negando-lhes no fundo a oportunidade de conhecer alternativas.

(4) Os grupos devem encontrar-se no mesmo pé de igualdade, sem que uns possam dominar os outros.

(5) Os direitos culturais devem ser atribuídos aos indivíduos e não aos grupos.

O multiculturalismo é perturbador na medida em que empreende a desconstrução do projecto de nação singular e homogénea. Só que na maior parte dos casos, esse projecto não passou de uma quimera cujo resultado foi a promoção a “nacional” da identidade e da cultura da comunidade dominante em detrimento das culturas das restantes. Mas para ser uma alternativa válida ao modelo da integração através da assimilação o multiculturalismo precisa de articular indissociavelmente o reconhecimento oficial de valores e práticas culturais diferentes com a construção de um compromisso comum assente em valores não negociáveis, como os direitos humanos, o Estado de direito, a democracia, a igualdade entre os géneros ou a tolerância. Deste modo ligará a liberdade das pessoas em exprimir e partilhar os seus valores culturais com as suas obrigações em respeitar normas cívicas comuns. Mas não foi deste modo que começámos por definir cidadania – uma associação de direitos com responsabilidades sobre a base de uma pertença comum?